Governo Lula enfrenta falta de R$ 105,5 bilhões no orçamento; Saúde e Educação são afetadas

Análise do Senado aponta insuficiência de R$ 105,5 bilhões para despesas discricionárias, enquanto estoque de restos a pagar chega a R$ 391,5 bilhões e aumenta a pressão sobre as contas federais

Por Paloma de Sá | GNEWSUSA

O Orçamento federal de 2026 entrou em uma zona de forte pressão financeira. Uma análise da Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle do Senado apontou que o governo federal não dispõe de recursos suficientes para cobrir integralmente R$ 105,5 bilhões em despesas discricionárias previstas para o ano, cenário que atinge especialmente áreas como Saúde e Educação. A situação se soma a um estoque elevado de compromissos de exercícios anteriores, os chamados restos a pagar, que alcançou R$ 391,5 bilhões no início de 2026, segundo o Tesouro Nacional.

O quadro não significa que o governo esteja diante de um déficit de R$ 105,5 bilhões nas contas públicas. O valor se refere à diferença apontada entre os recursos disponíveis e o conjunto de despesas não obrigatórias que podem ser executadas dentro dos limites orçamentários e fiscais. A distinção é importante porque despesas discricionárias podem ser ajustadas ou ter sua execução limitada, enquanto gastos obrigatórios decorrem de determinações legais ou constitucionais.

A pressão sobre essas despesas ocorre em um momento no qual o Executivo precisa administrar simultaneamente o limite de gastos, as regras do arcabouço fiscal, as despesas obrigatórias e compromissos que ficaram pendentes de exercícios anteriores.

Saúde e Educação entre as áreas mais expostas

A preocupação maior recai sobre os ministérios que dependem de parcelas relevantes de despesas discricionárias para manter programas, investimentos e o funcionamento de políticas públicas.

Saúde e Educação estão entre as áreas mais sensíveis porque, embora possuam parcelas expressivas de despesas obrigatórias e pisos constitucionais, também dependem de recursos discricionários para financiar ações que vão desde investimentos e manutenção de estruturas até programas específicos.

O próprio Tesouro Nacional diferencia os gastos obrigatórios dos discricionários e destaca que os valores apresentados para Saúde e Educação como despesas discricionárias não abrangem as despesas obrigatórias dessas áreas.

Isso significa que uma restrição orçamentária não representa automaticamente a interrupção de serviços públicos essenciais. Na prática, a limitação atinge principalmente a margem de manobra para novas despesas, investimentos e ações que não possuem execução obrigatória.

O peso dos restos a pagar

Outro componente importante da equação é o estoque de restos a pagar.

São despesas que foram empenhadas em um determinado exercício, mas não foram pagas até o encerramento daquele ano. Elas podem ser classificadas como processadas, quando a despesa já foi liquidada, ou não processadas, quando ainda não houve a liquidação.

Para 2026, o Tesouro Nacional registrou R$ 391,5 bilhões em restos a pagar, alta nominal de R$ 79,1 bilhões, ou 25,3%, em relação aos R$ 312,5 bilhões registrados para 2025.

O crescimento desse estoque representa uma pressão adicional sobre a programação financeira porque parte do dinheiro que poderia ser direcionado à execução de novas despesas precisa ser utilizada para honrar compromissos assumidos anteriormente.

O Tesouro explica que a inscrição em restos a pagar ocorre quando uma despesa é empenhada, mas não paga dentro do exercício. Quando a despesa já foi liquidada, trata-se de restos a pagar processados; quando ainda não foi liquidada, são restos a pagar não processados.

Compromissos antigos disputam espaço com despesas novas

O problema central é justamente a competição por espaço dentro do orçamento.

O governo precisa administrar recursos para executar as dotações autorizadas para 2026 e, simultaneamente, quitar compromissos que foram transferidos de anos anteriores.

Esse mecanismo não significa que todo o estoque de restos a pagar será pago de uma só vez. Os desembolsos ocorrem ao longo do exercício, conforme a situação de cada despesa, a disponibilidade financeira e as regras de execução.

Ainda assim, quanto maior o estoque, maior tende a ser a necessidade de planejamento da execução financeira.

Em 2025, por exemplo, o Tesouro informou que foram pagos R$ 231,2 bilhões de um estoque de R$ 312,5 bilhões de restos a pagar. Outros R$ 14,9 bilhões foram cancelados, enquanto R$ 66,4 bilhões permaneceram a pagar. Saúde, Educação, Previdência Social, Defesa Nacional e Agricultura concentraram 81,4% dos pagamentos realizados naquele ano.

Governo já adotou bloqueios

A pressão sobre as despesas não começou agora.

Em março, o governo federal anunciou um bloqueio de aproximadamente R$ 1,6 bilhão, além de estabelecer um faseamento de aproximadamente R$ 42,9 bilhões nos limites de empenho das despesas discricionárias do Poder Executivo até novembro.

Em maio, após uma nova avaliação das receitas e despesas, o governo anunciou um bloqueio adicional de R$ 22,1 bilhões, elevando a contenção total naquele momento para R$ 23,7 bilhões.

O objetivo dessas medidas é adequar o ritmo de execução das despesas às regras fiscais e às projeções de arrecadação.

Bloqueio não é o mesmo que contingenciamento

A diferença entre os instrumentos é relevante para compreender o cenário.

O bloqueio ocorre principalmente quando há necessidade de adequação das despesas aos limites estabelecidos pelo arcabouço fiscal. Já o contingenciamento está relacionado à necessidade de ajustar despesas diante de uma frustração de receitas que comprometa o cumprimento da meta fiscal.

O governo utiliza esses mecanismos para controlar a execução do orçamento ao longo do ano.

Em julho, entretanto, houve uma melhora na projeção fiscal. O governo ampliou a margem para cumprir a meta de 2026 de R$ 4,1 bilhões para R$ 10,8 bilhões e reduziu o bloqueio orçamentário de R$ 23,7 bilhões para R$ 17,9 bilhões.

A mudança demonstra que o quadro não é estático: as projeções de receitas e despesas podem alterar o espaço disponível para execução ao longo do exercício.

Por que as despesas discricionárias são tão importantes

As despesas discricionárias correspondem à parcela do orçamento sobre a qual o governo possui maior capacidade de decisão quanto ao momento e à forma de execução.

Entre elas estão gastos de custeio e investimentos que não possuem a mesma rigidez das despesas obrigatórias.

O problema é que são justamente essas despesas que funcionam como uma espécie de margem de ajuste quando o governo precisa adequar o orçamento às regras fiscais.

O Decreto nº 12.846, de fevereiro de 2026, estabeleceu limites para o empenho das despesas primárias discricionárias do Poder Executivo e criou cronogramas de execução financeira para o ano.

Na prática, o governo pode controlar o ritmo de empenho e pagamento sem necessariamente cancelar definitivamente as dotações.

Impacto sobre investimentos

Um dos efeitos mais sensíveis de uma restrição sobre despesas discricionárias ocorre nos investimentos públicos.

Obras, aquisição de equipamentos, modernização de estruturas, expansão de serviços e programas que dependem de recursos discricionários podem sofrer alterações no cronograma quando há necessidade de contenção.

Isso não significa necessariamente que uma obra ou programa será cancelado. Em muitos casos, a execução apenas é adiada ou distribuída ao longo de um período maior.

O problema é que sucessivos adiamentos podem comprometer o planejamento de políticas públicas e aumentar o tempo necessário para concluir projetos.

Saúde possui uma característica específica

Na Saúde, a análise do orçamento precisa levar em consideração o piso constitucional e a divisão entre despesas obrigatórias e discricionárias.

Uma eventual restrição sobre despesas discricionárias não equivale, portanto, a uma redução automática de todos os recursos destinados ao Sistema Único de Saúde.

O próprio Tesouro alerta que seus dados sobre despesas discricionárias de Saúde representam apenas essa parcela do orçamento e não incluem as despesas obrigatórias da função.

A consequência mais direta está na capacidade de ampliar investimentos e executar determinadas ações que dependem de recursos não obrigatórios.

Educação também enfrenta pressão

Na Educação, o cenário é semelhante.

A pasta possui despesas obrigatórias, mas também mantém uma série de programas e investimentos que dependem de recursos discricionários.

Universidades e institutos federais, por exemplo, precisam administrar despesas de funcionamento, manutenção e investimentos dentro dos limites definidos pela programação orçamentária.

Uma restrição prolongada pode aumentar a necessidade de priorização interna e de reorganização dos cronogramas de execução.

O papel do Congresso

A situação também envolve o Congresso Nacional porque o Orçamento é aprovado pelo Legislativo e sua execução ocorre dentro das regras definidas pela legislação orçamentária e fiscal.

Alterações na programação podem depender de créditos adicionais, remanejamentos ou mudanças legislativas, conforme o caso.

Além disso, emendas parlamentares representam parcela importante da programação orçamentária e possuem regras próprias de execução.

O governo também precisa conciliar suas prioridades com as alterações feitas pelos parlamentares durante a tramitação do Orçamento.

O arcabouço fiscal aumenta a pressão por controle

O cenário de 2026 também precisa ser analisado à luz do arcabouço fiscal, que estabelece limites para o crescimento das despesas e mecanismos de correção quando as contas públicas se afastam dos parâmetros definidos.

O governo tem utilizado bloqueios e programação financeira para adequar a execução às regras.

Em março, por exemplo, o Ministério do Planejamento afirmou que o faseamento dos empenhos serviria para manter o ritmo das despesas compatível com a previsão de receitas e preservar capacidade de resposta caso surgissem novas necessidades de bloqueio.

Um orçamento dividido entre passado e futuro

O principal desafio financeiro de 2026 pode ser resumido em uma disputa por espaço orçamentário.

De um lado estão as despesas obrigatórias, que possuem pouca margem de redução.

De outro, aparecem as despesas discricionárias, que podem ser ajustadas para acomodar mudanças nas contas públicas.

E, atravessando as duas categorias, existe um estoque elevado de compromissos de exercícios anteriores que precisa ser pago.

O resultado é um orçamento no qual a capacidade de ampliar investimentos e políticas públicas fica mais limitada.

O que pode acontecer nos próximos meses

A situação ainda poderá mudar durante o decorrer de 2026.

Receitas acima ou abaixo do esperado, alterações nas despesas obrigatórias, novas decisões judiciais, créditos adicionais e mudanças na programação financeira podem modificar o espaço disponível.

O próprio governo já demonstrou que os números podem ser revisados: entre maio e julho, por exemplo, houve redução significativa do bloqueio após uma melhora das projeções fiscais.

Por isso, o valor de R$ 105,5 bilhões apontado pela análise do Senado deve ser entendido como uma estimativa de insuficiência para determinada parcela das despesas, e não como um déficit fiscal definitivo de igual valor.

Pressão fiscal coloca execução do Orçamento no centro do debate

O cenário de 2026 expõe uma das principais dificuldades da gestão das contas públicas: manter políticas públicas e investimentos enquanto despesas obrigatórias, restos a pagar e limites fiscais comprimem o espaço de decisão do governo.

Saúde e Educação aparecem entre as áreas que exigem maior atenção porque possuem forte impacto social e, ao mesmo tempo, dependem de recursos discricionários para uma parcela relevante de suas atividades.

Com R$ 391,5 bilhões em restos a pagar e sucessivos mecanismos de contenção e liberação de recursos ao longo do ano, a execução do Orçamento de 2026 continuará dependendo de revisões periódicas das receitas e despesas.

Mais do que um simples problema de falta de dinheiro, o cenário representa um desafio de gestão do espaço fiscal: decidir quais despesas serão executadas primeiro, quais poderão ser adiadas e como o governo conseguirá cumprir as regras fiscais sem comprometer a continuidade de políticas públicas consideradas prioritárias.